“Sobre el “procedimiento especial” aprobado por el Plenario Legislativo para tramitar el expediente Nº 16.521 mediante una moción de orden. Intervención del diputado José Merino del Río, en la sesión plenaria del 23 de enero de 2007.
José Merino del Río
El trámite seguido el día de ayer para aprobar por la vía de una simple moción de orden (con base en el artículo 208 bis del Reglamento de la Asamblea Legislativa) un “procedimiento especial” a fin de tramitar el expediente Nº 16.521, lesiona de manera severa el principio democrático enunciado en el artículo 1 de la Carta Magna, según el cual “Costa Rica es una República democrática, libre e independiente”, y que, debe orientar el desarrollo de TODOS los procedimientos parlamentarios. Esto es así, porque establece un mecanismo para la creación de procedimientos especiales destinados al trámite de ciertos proyectos de ley o de reforma reglamentaria, que impide la efectiva realización de las garantías mínimas que dotan de contenido a este principio.
La doctrina y la jurisprudencia han señalado reiteradamente que el procedimiento parlamentario no es un fin sí mismo. Es un instrumento para la realización del principio democrático a través de la voluntad popular representada en la Asamblea Legislativa. A su vez, cumple una función garantista; “hacia lo externo sirve de garantía para los ciudadanos en sus relaciones con el poder público y a lo interno del Parlamento funciona como garantía de los intereses de las minorías en él representadas”. (Ramírez Altamirano (Marina), “Los Principios Constitucionales del Derecho Parlamentario”; En: “Temas Claves de la Constitución Política”, San José, IJSA, 1999, p. 162) Así las cosas, sus contenidos deben ajustarse a esta finalidad esencial, pues de lo contrario, resultarían contrarios al Derecho de la Constitución.
En este sentido, de acuerdo con la Sala Constitucional, en el ámbito de los procedimientos parlamentarios: “Como mínimo, el principio democrático exige respeto de los principios de participación y representación política – incluyendo todo lo que concierne al respeto de las minorías- base de nuestro sistema político. Este último se desdobla en aspectos tales como la legitimidad de los medios empleados para la designación de los diversos representantes y –no menos importante-, la posibilidad de oponerse, mediante el uso de medios legítimos, a la voluntad mayoritaria por parte de los grupos que representan las minorías. A partir de las anteriores observaciones, puede decirse que son inconstitucionales las violaciones del procedimiento que constituyan lesiones al principio democrático, dirección ineludible de la actividad parlamentaria. Asimismo, constituyen infracciones sustanciales, los trámites legislativos que por acelerados o impetuosos, provoquen debates que quedan ayunos de un proceso reposado en calidad y reflexión, que además, adolezca de una amplia proyección de la actividad legislativa, tal como lo garantiza el artículo 117 de la Constitución Política.” (Voto No. 2000-3220 de las 10:30 horas del 18 de abril de 2000)
Concretamente, en relación con la garantía de participación en el Parlamento se ha afirmado que esta “exige que todos los implicados en la decisión puedan tomar parte en ella en condiciones de libertad e igualdad, cualquiera sea el grupo de interés que represente y su composición numérica. Muchas de las normas constitucionales y reglamentarias tienen esta finalidad. Pero la mayor funcionalidad de estas normas radica en asegurar a la minoría su derecho a concurrir en el procedimiento a pesar de mantener opciones o actitudes distintas de las predominantes.” (Ramírez Altamirano, ídem, p. 164)
La realización de estos elementos esenciales del principio democrático resulta imposibilitada porque el citado numeral 208 bis sujeta el procedimiento para la creación de procedimientos especiales para la formación de las leyes al trámite y aprobación de una moción de orden.
De conformidad con el artículo 153 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (en adelante RAL), el procedimiento para el trámite de las mociones de orden en el Parlamento y que sería el aplicable para la creación de los procedimientos especiales del artículo 208 bis, es el siguiente:
“Artículo 153.- Moción de Orden
En cualquier estado del debate podrán presentarse mociones de orden, salvo que el Reglamento lo impida expresamente. Estas mociones se conocerán inmediatamente después de presentadas y aceptadas como tales por el Presidente. Para explicar la moción el o los proponentes tendrán un plazo que, individualmente o en conjunto, no exceda de cinco minutos.” (El énfasis no es del original)
1.- El ejercicio de la facultad de autorregulación del Parlamento debe respetar el Principio Democrático. Es claro que la Asamblea Legislativa se encuentra facultada para “darse el Reglamento para su régimen interior”, de conformidad con el artículo 121 inciso 22) de la Constitución Política. Sin embargo, el desempeño del Poder Legislativo al momento de ejercer esta facultad de autorregulación no está exento de limitaciones, siendo la principal, el imperativo de que dicho ejercicio se adecue a los principios del orden democrático.
El hecho de que, en el marco de su potestad de auto-normación la Asamblea Legislativa esté facultada para crear “procedimientos especiales”, -es decir alternativos al procedimiento ordinario contemplado en el RAL- para el trámite de proyectos de ley específicos; NO implica que su creación pueda realizarse de forma discriminatoria o antidemocrática.
No podría ser de otra manera, pues la creación de procedimientos especiales para la formación de las leyes, es parte de la función normativa del Parlamento y, en última instancia, no es otra cosa que un mecanismo de modificación al Reglamento de la Asamblea Legislativa.
Una vía para realizar reformas reglamentarias, aplicadas a casos concretos, prescindiendo de las reglas generales establecidas para efectuar este tipo de reformas en el artículo 207 del RAL (interpretado mediante el Acuerdo Legislativo No. 4084 de 14 de junio de 1999); pero que, por tales características, no pierden su carácter de reformas reglamentarias.
Al respecto, la Sala Constitucional ha señalado con absoluta claridad, en su resolución más reciente sobre esta materia, que:
“(E)stablecer o disponer procedimientos especiales para el trámite de la reforma al Reglamento y ciertos proyectos de ley, supone una reforma o modificación del Reglamento, esto es, de los procedimientos ordinariamente dispuestos (...)” (Voto No. 2005-398. El énfasis no es del original)
En este sentido, tanto las reformas al procedimiento “ordinario” contenido en el RAL como los procedimientos “especiales” previstos en el artículo 208 bis son instrumentos que conducen a la manifestación de la voluntad popular, representada en la Asamblea Legislativa, para la formación de las leyes de la República. Ambos tienen como resultado la adopción de un acuerdo legislativo por mayoría calificada del total de los miembros del Parlamento.
Ambos están sujetos entonces al principio democrático y deben respetarlo. Pero este apego al principio de democrático debe darse no solo en sus contenidos, sino también –y ese es el punto central de la presente acción- en el procedimiento mismo seguido para su definición.
Tanto las reformas al RAL como los procedimientos especiales previstos en el artículo 208 bis deben respetar el principio democrático, previendo que los trámites que regulen permitan la realización de las garantías mínimas que integran dicho principio (aspecto evaluado por la Sala en el Voto No. 2005-398). Pero además, estos procedimientos deben ser adoptados de forma democrática, por medio de trámites que respeten los derechos de participación de las minorías, la posibilidad de hacer oposición legítima por medio del derecho de enmienda y, por supuesto, el principio de publicidad.
Para el caso del procedimiento de reformas “ordinarias” al RAL, previsto en el artículo 207 de dicho cuerpo normativo, ya la Sala Constitucional se pronunció en el Voto No. 1999-8408, concluyendo que el mismo sí cumple con el parámetro de constitucionalidad. Por el contrario, el procedimiento de introducción de reformas al Reglamento por la vía de la moción de orden, resulta contrario al Derecho de la Constitución y por eso se impugna en la presente acción.
2.- La definición de los procedimientos parlamentarios NO es un asunto de “orden”: El ejercicio de la función normativa del Parlamento (en su vertiente de autorregulación interna) no puede ser calificado como un aspecto de mero orden, ni tramitado como tal. Lo que está en juego es una función sustantiva del Poder Legislativo y no un simple acto de aplicación de un procedimiento previamente establecido.
De lo que se trata al momento de definir los procedimientos especiales para la formación de las leyes es de la regulación de los medios a través de los cuales se manifestará la voluntad popular representada en el Parlamento. Es la definición del procedimiento a través del cual se ejercerán los derechos de los diputados. Implica la creación de las disposiciones por medio de las cuales se instrumentalizarán y se harán efectivas o no las garantías mínimas que integran el principio democrático.
Desde esta perspectiva, es evidente que el artículo 208 bis al sustituir el procedimiento reglado en el artículo 207 del RAL por la moción contenida en el artículo 153 de dicho cuerpo normativo, confunde los términos entre lo que es un asunto de “orden” y lo que son aspectos de fondo, medulares dentro de la actividad del Parlamento. Excede los alcances de la figura de la moción de orden, desnaturalizando por completo lo que debe ser el procedimiento de formación de acuerdos legislativos, al pretender que su tramitación se realice por esta vía. Como se explicará en los apartados siguientes, las implicaciones para la democracia de esta desnaturalización son profundas.
3.- Se violenta el principio de participación y representación. Solo los proponentes de los procedimientos especiales tendrán derecho a hacer uso de la palabra. El mecanismo contenido en el artículo 208 bis del RAL para la creación de procedimientos especiales socava un derecho que es pilar fundamental de la democracia, la esencia del Parlamento, el derecho de los representantes populares elegidos por el pueblo (artículo 105, Constitución Política), a hablar, a expresar y defender las tesis y las posiciones que expresan los intereses de los sectores a los que representan.
A pesar de la trascendencia que estos procedimientos especiales tendrán para el desempeño de la actividad del Parlamento y el ejercicio de los derechos de los diputados, al supeditarse su trámite al procedimiento de las mociones de orden (Artículo 153 del RAL) únicamente se les permitirá hacer uso de la palabra sobre una determinada propuesta a sus promotores durante un plazo de cinco minutos.
Las minorías parlamentarias que se opongan a los términos y contenidos de los procedimientos planteados, a su aplicación a un determinado proyecto de ley o a la forma en que se plasma el ejercicio de los derechos de los diputados, quedan totalmente excluidas de participar en su discusión. Ni siquiera se les permite hablar para exponer sus dudas u objeciones sobre dichos procedimientos. Estos serán sometidos a votación tal y como fueron presentados por el grupo mayoritario que los negoció previamente.
Se ignora así que los 57 diputados son electos por el pueblo y cuentan con los mismos derechos. Mientras que, los proponentes de una iniciativa de este tipo tienen la oportunidad –aunque limitada- de exponer sus motivos, a su contraparte no se le concede esta oportunidad.
Es claro que lo anterior constituye un trato discriminatorio en perjuicio de los diputados que no han participado en la definición de una propuesta de procedimientos especiales y una violación a la garantía de representación de las minorías.
Una violación que desconoce que: “(e)n definitiva, el principio democrático en un ordenamiento que asume como otro de sus pilares estructurales el pluralismo político, exige que, aunque deba prevalecer la mayoría, se conceda a la minoría el derecho a participar y a expresar libremente su opinión, para influir en la decisión mayoritaria y para poder transformarse en mayoría en algún momento.” (Biglino Campos (Paloma), “Los Vicios en el Procedimientos Legislativo”, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1991, p. 71)
4.- Se anula el debate parlamentario. A su vez, esta limitación al derecho de participación y uso de la palabra de los grupos minoritarios en el trámite de procedimientos especiales para la formación de las leyes, tiene otras serias implicaciones para la realización del principio democrático. La principal es que anula por completo la posibilidad del debate legislativo para discutir sobre la conveniencia de aplicar estos procedimientos a los proyectos que conoce el Parlamento.
Como lo ha expresado la Sala Constitucional, la finalidad esencial del procedimiento parlamentario es que “la voluntad del pueblo, representado en la Asamblea Legislativa, sea efectivamente realizada, mediante el establecimiento de mecanismos tendientes a garantizar un amplio y transparente debate entre los diversos actores políticos inmersos en la dinámica parlamentaria”. (Voto No. 2000-3220 del 18 de abril de 2000)
No obstante, en el caso que nos ocupa este debate amplio y transparente resulta negado. No existe debate. Presentada la moción “de orden” por su proponente, solo resta someterla a votación. Sin posibilidad de discutir ni intercambiar posiciones sobre los procedimientos propuestos y sus consecuencias para el quehacer del Parlamento y los derechos de la población.
5.- No existe posibilidad de ejercer el derecho de enmienda. Al supeditar la definición de los “procedimientos especiales” para el trámite de proyectos de ley a una simple moción de orden, se cercena por completo el derecho de los representantes del pueblo costarricense a plantear y defender modificaciones y adiciones a las iniciativas sometidas a conocimiento del Parlamento, derivado de los artículos 105, 106 y 121 inciso 1) de la Constitución Política.
Sencillamente se les impide a los diputados que no han participado en la redacción de una propuesta de acuerdo sobre procedimientos especiales, la posibilidad de intervenir y proponer cambios a los contenidos de dichos procedimientos. Esto es así, dado que al tramitarse esta materia por la vía del artículo 153 del Reglamento de la Asamblea, únicamente pueden hacer uso de la palabra los proponentes de la moción e inmediatamente el asunto se somete a votación, sin que exista la posibilidad de plantear enmiendas el texto propuesto.
Mientras que, de acuerdo con el artículo 207 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, los diputados pueden ejercer su derecho de enmienda para presentar propuestas de modificación a los proyectos de reforma reglamentaria (equivalentes a la definición de procedimientos especiales en tanto ambos son procedimientos parlamentarios para la formación de las leyes y la realización del principio democrático) mediante el artículo 208 bis cuestionado, por la vía de la moción de orden, se anula por completo tal posibilidad.
A los procedimientos especiales contenidos en las mociones de orden 208 bis como la aprobada el día de ayer, no se les podrá hacer ninguna modificación antes de su votación. Es decir, antes de que se constituyan en acuerdo legislativo. Las minorías representadas en el Parlamento no tienen el derecho de plantear la introducción de cambio alguno, lo cual es manifiestamente contrario a la reiteradísima jurisprudencia de la Sala Constitucional que ha señalado que: “son esenciales los vicios al procedimiento legislativo que impidan la efectiva representación y participación de los sectores representados en la Asamblea Legislativa, que impidan el efectivo ejercicio de la oposición legítima, mecanismo único con que cuentan los individuos –en un sistema de democracia representativa como el nuestro- para que sus intereses y aspiraciones sean debidamente considerados en el trámite de los proyectos de ley. Impedir la participación y la oposición políticas es quitar al procedimiento legislativo su principal razón de ser.” (Voto No. 2003-14251 de las 11:42 horas del 5 de diciembre de 2003)
Además, sobre la plena aplicación de estos preceptos al trámite de reformas reglamentarias, es decir a los mecanismos para la definición de los procedimientos parlamentarios, ha dicho la Sala que:
“El procedimiento para la adopción, modificación del Reglamento de la Asamblea Legislativa es el acuerdo legislativo (...) El procedimiento de interpretación en nada difiere del procedimiento para reformar total o parcialmente el Reglamento de la Asamblea Legislativa; en ambos casos se requiere una propuesta a la que se pueden presentar mociones, a las que se puede referir por un plazo el ponente, y para su aprobación se requiere el mismo número de votos (mayoría calificada-38 votos-)” (Voto No. 1999-8408 de las 15:24 horas del 3 de noviembre de 1999. El énfasis no es del original)
6.- Se violenta el principio de publicidad. Sobre este principio, derivado del numeral 117 de la Constitución Política ha dicho la Sala que “al ser la Asamblea Legislativa un órgano representativo de la comunidad nacional, la publicidad de los procedimientos parlamentarios es esencial, pues la soberanía reside en el pueblo y los diputados solamente son sus representantes (artículo 105 constitucional), por ello su actividad debe, necesariamente, trascender a toda la comunidad, a tal punto que algunos especialistas en Derecho constitucional lo definen como un órgano de publicidad. La proyección de la actividad parlamentaria hacia el exterior es una garantía constitucional (artículo 117 de la Constitución Política); de allí que las disposiciones del Reglamento que instrumentalizan esa proyección y la forma de hacerla efectiva, deba calificarse como un Derecho constitucional aplicado y su desconocimiento, como una violación esencial.” (Voto No. 2000-3220 de las 10:30 horas del 18 de abril de 2000)
Por la vía de la moción de aprobada el día de ayer, se imposibilita por completo la realización de este principio, en la definición de acuerdos legislativos sobre procedimientos parlamentarios especiales para el trámite de las leyes.
Las mociones de orden presentadas se conocerán y votarán “inmediatamente” una vez admitidas por el Presidente. (Artículo 153 RAL) Únicamente podrán hablar por cinco minutos sus proponentes, quienes, como es evidente, ya conocerán de antemano su contenido. El pueblo de Costa Rica no tendría ninguna posibilidad de saber cuales serían los medios por los cuales se tramitarán determinados proyectos que afecten sus intereses, hasta cuando estos ya hayan sido aprobados por el Plenario Legislativo. Las minorías parlamentarias que no formen parte de la mayoría que decidió impulsar la propuesta de procedimientos especiales, podrían resultar totalmente sorprendidas. Tendrían la posibilidad de conocer el proyecto de acuerdo que se propone 5 minutos antes de su votación. Sin posibilidad alguna de formarse un criterio sobre el mismo.
Precisamente para evitar que las reformas a los procedimientos parlamentarios sean tramitadas de forma “acelerada” e “impetuosa” es que el artículo 207 del RAL establece un procedimiento que contiene garantías mínimas para la satisfacción del principio constitucional de publicidad.
En este sentido, se reitera que no se cuestiona la facultad de la Asamblea de definir por mayoría calificada procedimientos especiales que difieran del procedimiento ordinario contenido en el RAL. Sin embargo, el mecanismo para su definición, así como para cualquier otra reforma al Reglamento, debe respetar tales garantías mínimas. En el caso del artículo 208 bis, su violación es evidente y manifiesta.
7.- Se violenta el derecho de iniciativa de las y los diputados en la creación de procedimientos especiales. El artículo 153 del Reglamento de la Asamblea Legislativa dispone que las mociones de orden serán conocidas por el Plenario inmediatamente “después de presentadas y aceptadas como tales por el Presidente.” En la costumbre parlamentaria esta norma ha sido entendida y aplicada en el sentido de que el Presidente de la Asamblea goza de una amplia discrecionalidad para decidir si admite o no una moción de orden para su conocimiento, pudiendo denegarle su trámite si no la considera pertinente o procedente.
De esta forma, al canalizarse las propuestas de acuerdo legislativo para la determinación de los procedimientos especiales del artículo 208 bis por la vía de una moción de orden, se lesiona el libre ejercicio del derecho de iniciativa en la formación de las leyes y acuerdos legislativos derivado del artículo 121 inciso 1) de nuestra Constitución Política.
En el ejercicio de este derecho, los diputados cuentan con una amplia libertad para presentar a la corriente legislativa proyectos de ley y de acuerdo legislativo. No existe ningún filtro previo ni trámite de admisibilidad para el ejercicio del citado derecho, derivado de la naturaleza misma del cargo que ostentan los representantes del pueblo. Ningún órgano legislativo está facultado para imponer trabas o restricciones al mismo.
Sin embargo, mediante el mecanismo seguido para aprobar un procedimiento especial para tramitar el expediente 16.521 este principio se quiebra. Peligrosamente, se deja subordinada la facultad de las y los diputados -en especial aquellos que integren minorías parlamentarias- de ejercer su derecho de iniciativa en la formación de acuerdos legislativos para la creación de procedimientos especiales, al criterio del Presidente de la Asamblea Legislativa. Éste tendría la potestad de no aceptar una iniciativa para la creación de un procedimiento especial, denegándole su trámite a la moción de orden respectiva.
8.- A manera de conclusión. En síntesis, de lo expuesto se puede concluir que, admitir que los proyectos de acuerdo legislativo para la creación y sustanciación de procedimientos especiales destinados al trámite de proyectos de ley y reformas reglamentarias puedan ser tramitados por la vía de una moción de orden (Artículo 153 del RAL) equivale a aceptar que existen actos de la función normativa del Parlamento (en su vertiente de auto-regulación interna) que se encuentran exonerados del deber de respetar el principio democrático. Es decir, que este principio no es de aplicación universal a todos los ámbitos de la función normativa de la Asamblea Legislativa. Que existen sectores de esta actividad que se encuentran inmunes a su influencia, en los cuales se permite tramitar acuerdos legislativos que conducen a reformas reglamentarias –aplicables a casos concretos- prescindiendo, en dicho trámite, de las garantías básicas que deben informar al resto de los procedimientos parlamentarios. Un procedimiento para el ejercicio de una variante de la actividad de auto-normación del Parlamento donde las minorías parlamentarias (19 diputados) no tienen ninguna posibilidad de participar ni hacer valer sus puntos de vista, donde solo tienen derecho hacer uso de la palabra los exponentes de la posición mayoritaria, donde no existe debate alguno, donde se ha descartado de plano cualquier posibilidad de introducir y discutir enmiendas al proyecto que se somete a votación, donde las propuestas de acuerdo legislativo se adoptan cinco minutos después de ser presentadas sin posibilidad de difusión o análisis reposado de ningún tipo y donde hasta el ejercicio del derecho de iniciativa de los diputados es sometido al filtro discrecional del Presidente de la Asamblea Legislativa. Aceptar tal posibilidad implica una grave amenaza para la estabilidad de nuestro sistema democrático y es una violación evidente y manifiesta a nuestra Constitución Política.”
